PPP模式是否构成地方政府隐性负债?

  发布时间:2018-8-29 0:38:48 点击数:
导读:来源:建纬律师文:曹珊李玉近年来,地方政府隐性债务成为敏感而热门的话题,国家相关部门通过不断发文要求防范地方政府隐性债务风险,财政部更是通过多种手段层层排查以求达到化解风险。但何为政府隐性债务并没有明确

来源:建纬律师  文:曹珊 李玉

近年来,地方政府隐性债务成为敏感而热门的话题,国家相关部门通过不断发文要求防范地方政府隐性债务风险,财政部更是通过多种手段层层排查以求达到化解风险。但何为政府隐性债务并没有明确定义,引起业内人士的猜测,甚至有人将PPP项目也认定为地方政府隐性债务的源头。下文,笔者将引导大家从债的角度出发来理解政府隐性债务,从而破除将PPP模式认定是地方政府隐性债务的误区。

一、 何为债?

我国现有法律法规中对“债”有明确定义的是《民法通则》第八十四条:“债是按照合同的约定或者依照法律的规定,在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人,负有义务的人是债务人。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。” 《民法总则》第一百一十八条对“债权”的定义表述为“债权是因合同、侵权行为、无因管理、不当得利以及法律的其他规定,权利人请求特定义务人为或者不为一定行为的权利。”该两项条款都是从权利、义务的形成角度来对债或债权进行了定义。

二、何为政府负债?

根据《政府会计准则—基本准则》,对政府负债的定义采用与企业负债相类似,该准则第三十三条规定:“负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的,预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务。未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务,不应当确认为负债。”

根据该定义,政府负债应具备以下四方面特征:(1)负债是政府会计主体承担的现时义务。这里的现时义务是指政府会计主体在现行条件下已承担的义务,即已经形成的义务。这是认定是否是负债的关键因素。(2) 负债预期会导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体。预期会导致经济资源流出是负债的一个本质特征,只有在履行义务时会导致经济资源流出政府会计主体的,才符合负债的定义。(3) 负债是已发生的交易或者政策事项形成的。将在未来发生的承诺、签订的合同等交易或者政策事项,也不形成负债。(4)该现时义务的金额能够可靠地计量。

而现时义务中的义务又分为法定义务和推定义务。法定义务,是指因合同、法律法规或其他司法解释等产生的义务;推定义务,是指根据政府会计主体以往的习惯做法、已公布的政策或者已公开的承诺或声明,政府会计主体向其他方表明其将承担并且其他方也合理预期政府会计主体将履行的相关义务。通俗地讲,所谓政府负债即为按照目前的法律法规、相关政策、已签订的合同或公开承诺,政府已然形成的需要承担而尚未支付的偿还义务。我们说,会计准则对政府负债的定义与《民法通则》的规定一致,即,采用责权发生制原则,形成即算,无论债务是否到期。

而相对于收付实现制的原则来说,权责发生制更能全面地反映政府的负债情况,有利于揭示和防范财政风险。收付实现制只有在用现金实际清偿负债时才确认支出,对已经拖欠的款项不能真实反映在政府预算和财务报表中,也就不能提前揭示已形成的未来要支付的政府负债状况及财政的真实状况,更无法披露财政潜在的支出压力,使得政府无法对累计形成的负债提前制定合理的偿还计划,从而无法做到对未来的各种或有风险进行有效的防范。

三、何为地方政府隐性债务?

根据《中华人民共和国预算法》,地方各级预算的编制原则为按照量入为出、收支平衡,不列赤字。按照第三十五条第二款第三款规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。……除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”

而继后发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),第二大项“加快建立规范的地方政府举债融资机制”下第(一)条“赋予地方政府依法适度举债权限。”和第(二)条“建立规范的地方政府举债融资机制”与预算法对地方政府举债的要求一致,但第(三)条“使用政府与社会资本合作模式”看上去似有突破上位法的嫌疑而另外增加了一种地方政府举借债务的方式。但其实细细分析第(三)条,就会发现其实并未产生新的一种举借债务方式。该条里有两个法律关系:首先是政府与投资者的合同关系,“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”即,通过特许经营合同或者PPP项目合同,投资者负有建设、投资、运营某项公共设施的义务,同时也有按合同约定获得收益的权能。其次才是举借债务,但举债主体是投资者或者项目公司,而并非是地方政府。“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”如果一个PPP项目的项目公司为实施项目对外进行的项目融资,其偿还责任由项目公司承担,该债务是不能传导到政府的。所以,将形成政府债务与投资者举债区别开才能更好的理解政府债务。只是国发〔2014〕43号文将该条置于地方政府举债融资机制下,较为容易引起误解。

再回到隐性债务的认定,还是需要从政府债务的定义来认识。政府具有法定义务和推定义务承担的债务均为“显性债务”,通过政府债券方式就是其中的一种。政府发行债券为预算中必需的建设投资提供资金,将未来支付建设投资款的义务统一转化为偿还债券的义务。更确切的说政府发行债券只是一种手段而并非目的,发行债券形成形式上的政府债务,但真正的政府债务是需用发债融资支付的各种偿还义务。是否为“显性债务”与是否通过发行债券方式举借无关,所有合法纳入本级政府财政预算的政府债务都是“显性债务”,只有那些未纳入财政预算的、通过别的部门或融资平台或企事业举借而最终需政府偿还的、政府提供担保或承诺偿还的债务方为“隐性债务”。形成政府隐性债务有其历史原因,除了多年前政府会计准则采用收付实现制导致的技术上形成的隐性债务外,早在2014年国务院就要求对各类政府债务进行申报和处理,并逐渐剥夺地方政府融资平台的融资职能,在堵后门的同时规定政府举债只能是发行政府债券。但政府债券的数量毕竟有限,并不能满足地方政府大规模的建设诉求,所以新时期各种披着合法外衣的地方政府隐性债务屡禁不止,主要表现为以PPP、政府投资基金、政府购买服务等为名义而变相举债的情况。

四、PPP支出责任是否具有债务性质?

从陆续发布的几个重要法律文件可以看出对地方性政府债务的分类:《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)表述为:“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。”《地方政府性债务风险分类处置指南》(财预〔2016〕52号)与国办函〔2016〕88号文口径一致,将政府性债务细分为政府债券类、银行贷款类、BT类、企业债券类、信托类以及个人借款类共六大类。而政企合作(PPP)类从形式上不能认为是其中任一类。《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)第十一条“(一)通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。”该文件似也明确PPP类不是政府债务。特别是《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)对PPP模式的评价为“有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府债务风险。”“着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中,逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。”那么抛开目前PPP模式对政府性债务风险的化解程度不说,根据上述几个文件应该说 PPP支出责任不会构成政府性债务。

上述较为重要的文件将PPP支出责任定性为非政府债务也是有一定法律逻辑的。我们从PPP模式的性质说起,PPP模式是政府和社会资本合作模式的简称,PPP项目合同是政府授权社会资本/SPV公司对基础设施或公共服务设施的投融资、建设、运营,虽然合同中约定政府和社会资本/SPV公司之间的权力和义务,在投资人提供符合绩效标准的设施和服务后,政府有财政支付责任。一则社会资本/SPV公司是投资行为,政府补贴支出是其投资收益来源的一部分,但政府付费与否和付费多少,需要根据提供的公共产品的效率和质量来付费,本质上与政府债务不同,二则该支付责任并非刚性支付,也不应构成政府债务。对比BT类项目,BT模式下表面是投资人的投资行为,但合同的约定已经偏离了投资的初衷,BT合同更类似于带资承包工程合同,政府方在合同签署时即已确定的回购责任已经为实质上的政府债务。

五、PPP项目是否构成隐性债务?

我们说一个规范的PPP项目是不会构成地方政府隐性债务风险的。首先,所有采用PPP模式实施的项目都需按照财办金〔2017〕92号文要求纳入财政部PPP管理库,未纳入财政部PPP管理库的项目原则上不得通过财政预算安排支出责任,既然已经通过财政预算安排支出责任,则不会带来隐性债务。其次,任何一个规范的PPP项目都需要经过审核,排除其通过PPP模式变相举债,如设置固定收益、明股实债等,排除可能引起政府隐性债务的政府担保,并通过财政承受能力论证控制一级地方政府下的PPP总量,各个环节种种手段都是严控政府隐性债务风险的利器。但目前PPP模式处于发展初期,还处于探索阶段,不排除部分地方政府没有改变观念甚至浑水摸鱼,现实中已然出现不少伪PPP项目、不规范的PPP项目,如果任由该类不规范的PPP项目发展,必然会造成未来的政府隐性债务风险。

下面主要阐述不规范的PPP项目形成地方政府隐性债务的情形:

1)约定固定回报

所谓固定回报就是投资人的收益与项目的经营情况无关,投资人不承担任何运营风险,均可获得固定的收益,表现为没有运营或没有绩效考核或绩效考核与付费不挂钩。约定固定回报的PPP实际上是BT的拉长版,而BT类的政府回购责任被明确为地方政府隐性债务。

2)明股实债

明股实债指在形式上投资人以股权的方式对目标公司进行投资,但是不参与公司经营管理,不承担公司亏损风险,在具体交易结构上包含了刚性兑付的保本约定。PPP合同下掩盖其实质是一种债权债务关系,是地方政府变相举债的典型,PPP合同实质上是借贷合同,或者是带资承包合同,形成政府隐性债务。

3)政府兜底的回购安排

政府承诺PPP项目运行到一定年限可通过政府方回购项目公司股权的方式达成社会资本方退出,一般约定股权回购价格为政府兜底的类似于还本付息方式。投资人通过带资获得项目,政府通过输送项目而获得建设资金,该类约定与固定回报类同,形成政府隐性债务。

4)政府担保融资

《预算法》第三十五条规定:“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”除此之外,国务院以及各部位也三令五申严禁政府在PPP项目中提供融资担保。PPP模式下,承担融资举债责任的是社会资本/SPV公司,形成的是企业债并非政府债,政府不应承担向金融机构承诺偿还本息责任或者在企业无法还本付息时的担保责任,做到隔离风险。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》,虽然未经国家有关主管部门批准或者登记对外担保的担保合同或者担保条款无效,但是“债权人、担保人有过错的,担保人承担民事责任的部分,不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”。所以无论政府提供的是一般担保责任还是连带担保责任,都将使政府承担“或有”债务,为典型的隐性债务。

六、结语

目前政府已出台的任何规范性文件都并未将PPP模式列为政府隐性债务。无论是政策还是法律上的意义,一个规范的PPP项目下政府的支出责任都并非政府隐性债务,规范的操作PPP项目也不会带来地方政府隐性债务风险。一直以来政府对PPP模式的态度都是推广使用,并通过不断发文来矫正和规制,虽然过程中不断清理整顿,但目的还是确保PPP模式走规范化路径,从而探索出一条既能确保基础设施建设又能化解政府隐性债务风险的道路。

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