PPP项目中的投资值认定浅析

  发布时间:2018-8-25 22:56:55 点击数:
导读:来源:中国资本联盟投资值认定是PPP项目实践过程中的关键环节,指的是在PPP项目建设过程中政府对社会资本所投入资金的认定值,它是政府支付运营补贴或服务费用的基准值。与传统建设投资项目不同,PPP是基于长期合同的

来源:中国资本联盟

投资值认定是PPP项目实践过程中的关键环节,指的是在PPP项目建设过程中政府对社会资本所投入资金的认定值,它是政府支付运营补贴或服务费用的基准值。

与传统建设投资项目不同,PPP是基于长期合同的项目,标的物一般为产品单价(以准经营型项目为主,如污水处理、自来水和轨道交通票价)或者政府每年应支付的服务费用(以公益性项目为主,如市政道路、水利工程等),而不是建设投资,但是标的物报价与建设投资密切相关,社会资本是通过运营收入实现其投资回收,并获得相应回报。由于PPP项目一般多为公益或准公益性,使用者付费部分难以覆盖投资,往往需要政府在运营期通过服务费或补贴费用的形式弥补缺口。建设过程中,投资规模往往会发生变动,最终反映在产品单价或者服务费的变化,因此需要政府在建设期结束后,对社会资本方实际投入的资金进行认定,并以此作为对中标单价或服务费调整的基数。

一、投资值认定的节点

当前,PPP操作程序与项目审批流程密切相关,传统的项目审批流程中与投资值认定相关的有几个关键节点:工程可行性研究报告批复、初步设计概算批复和决算审计。这三个节点的投资值认定属于政府行为,除此之外,还有一个节点属于社会资本的行为,即社会资本的投标报价。以上这四个节点可作为PPP项目中政府对社会资本实际投资值认定的参考点。

采取哪一个节点的值作为投资认定的参考,取决于项目的成熟度、项目类型和相关审批部门的职责。在PPP实施方案的策划阶段,要因事制宜开展对社会资本投资值认定的研究,如果选择不合适的节点,将会在建设后期给政府和社会资本带来争议的隐患,影响PPP项目开展的成效。

二、投资值认定的选择方式

在实践过程中,投资值认定的选择可分为两种模式:

以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值

该模式下,社会资本完全承担建设期投资变动的风险,如果投资控制的好,建设实际投入值小于建设投资报价,社会资本就可以获取更多的利益,反之将会遭受损失。

如一个10万吨规模的自来水厂PPP项目,合作期27年(建设期2年,运营期25年),政府批准的总投资为4.8亿元,标的物为单位水价,对外公开选择社会资本。A企业在响应文件中总投资报价为4.5亿元,以此为基数根据期望的投资回报率,测算出单位水价为2.2元并作为最终投标价格。经过评审专家评定,政府最终选择A企业作为该水厂的社会资本,在PPP协议中约定A企业所报的4.5亿元总投资为政府最终认定的投资值,在建设过程中发生的任何投资规模变动,都不影响2.2元/立方米的水价变动。这意味着,社会资本如通过方案优化将建设投资控制在4.5亿元之下,可获得更高的收益;反过来,如果投资控制没做好,远远超过4.5亿元,投资收益将会低于预期甚至亏损。

以社会资本响应文件中建设投资报价作为政府最终认定值,可促进社会资本通过方案优化和提升管理水平降低成本,给社会资本留出创新的空间。但并不是所有的PPP项目都适合采取这种方式,一般在下面两种情况下可采用:

1.建设方案稳定成熟,边界条件清晰,建设期时间较短的项目。一般来说项目至少要进入到初设概算批复,项目的建设内容、建设规模、技术方案得到各方认可,变更的可能性较低。除此之外,还要求项目的产出目标和运营标准基本明确,施工条件基本具备(前期手续办理和征地拆迁进度处于可控状态),建设期控制在1-2年(降低人工材料等成本发生急剧变动风险)。社会资本根据建设要求、内容,结合未来运营需求,通过工程量清单和综合单价估算出项目的总投资,在这种情况下,社会资本估算出来的投资规模与建设期实际发生的投资额偏差不会太大,整体处于社会资本的投资风险控制范围内。

2.建设和运营较为单一,技术方案成熟,市场化程度高,通常为供水、污水处理以及供热等项目类型。这些类型的项目市场化竞争充分,建设、运营和技术方案成熟,难度较小,所以一旦生产规模、占地以及工艺基本确定后,即使没有工程可行性研究报告和工程量清单,社会资本也能够较为精确的估算出项目的投资规模。我经手过一个自来水厂的PPP项目,在仅有生产能力、占地规模和基本工艺数据的基础上作了一个市场测试,邀请两家国内顶尖的水务公司进行投资报价,两家投资报价仅差1000万元(总投资近3亿元),说明该领域的成本在市场上已经相对透明。因此,对于这些类型的项目,在施工条件基本具备的情况下,也可以社会资本的建设投资响应报价作为投资认定值。

以政府批复的投资值作为认定值参考

该模式下,政府实际上承担了一部分投资的风险。在上文所述的可研批复、初设概算批复和预算审计三个节点中,以可研批复的项目投资额作为投资认定值的情况比较少见,更多的是将其作为采购文件的投资限值。实践中常用初设概算批复的投资额或决算审计的投资额作为认定的参考值。

1.适用范围

1)项目投资规模尚未得到政府层面认可,建设成本认定较为困难。如一些处于规划阶段的项目,尚未开展项目建议书或者可行性研究报告的编制工作,加之项目施工涉及的因素较多,任何因素的变化都会带来投资的不可控,如一些道路和桥梁的施工等。

2)项目的建设方案、技术方案不稳定,建设工期长,存在较大的变更可能性。如路桥、水环境治理等类型的项目,由于前期方案论证不充分导致建设期技术方案调整的可能性较大,而这些调整往往会引起投资的巨大变动。又如一些工艺繁杂的垃圾处理项目,处理对象和处理工艺的调整也会引起投资的波动。

3)项目工期较长,不可控因素较多。如一些园区建设项目,往往持续时间较长,受社会经济发展和国家政策的影响较大,园区面积和规划建筑面积的变化,都会引起投资的变动。

以初设概算批复投资额作为认定值的参考

初设概算批复的投资额是一个相对准确的数值,以其作为投资认定值的参考,可以有效降低投资风险,一定程度上有利于促进社会资本通过方案优化和提升管理水平降低建设成本以获得更高的收益,发挥社会资本的创新能力。

实践中,从双方公平的角度考虑,不会直接采用初设概算批复的投资额作为认定值,而是利用初设概算批复的项目投资额和招标文件中的政府投资额限值的关系去调整社会投资人响应文件中的项目投资报价。如一个PPP项目,可研批复的项目总投资为10亿元,在社会投资人的采购文件中,将可研批复的10亿元作为本项目的投资限值,社会投资人A响应文件中对项目总投资的报价为9.5亿元,以此为基数测算出运营期政府每年应支付的服务费用,并最终中标。之后,初设概算批复的项目总投资额为9.8亿元,需要以此为参考对社会投资人响应的投资报价进行调整,并进而调整运营期政府每年支付的服务费用。调整的方式有多种,简单的如等比例调整,即按照初设概算批复的总投资额相对于招标限值调整的比例去调整社会投资人响应的投资保价,应用在上面的案例,最终投资的认定值为9.31亿元。投资值认定后,根据社会投资人响应文件中的投资收益率和运维成本,对响应文件中的政府每年支付的服务费进行调整。除等比例调整法外,还有一些较为复杂的调整办法,可需要根据项目的具体情况灵活运用,这里不一一赘述。这些调整的办法需要在PPP协议中予以明确。

需要指出的是,能否利用初设概算批复的投资额作为认定的参考值,需要在PPP方案策划前期与发改部门进行沟通。对于政府投资的项目,初设概算批复是不可缺少的环节,但是对于PPP项目,可能就是另外一种情况。就我接触过的项目,确实存在发改部门明确表示不再进行初设概算批复,因此需要协调相关政府机构(如项目实施机构)出一个类似的批复,以便于下一步工作的推进。

以决算设计后投资额作为认定值的参考

决算审计后的投资额是建设工程实际支出的费用,以此作为认定的参考值,社会资本承担的投资风险最小,同时也降低其优化建设方案的积极性。以决算审计后的投资额为参考计算投资认定值的方法与初设概算的原理和方法基本相同,但是在实践操作中,比初设概算面临的问题更为复杂。

首先,PPP项目开展决算的前提是所有的工程已经完工,如果出现甩尾工程,决算无法开展,当前有不少项目由于出现甩尾工程,投入运营几年后仍无法启动决算程序。

其次,PPP项目决算的方法是按照投标文件的综合单价,根据实际工程量进行核算,这要求采购文件要提供施工量清单,但是许多PPP项目采购前并没有达到这个深度,投标时无响应的综合单价,如果项目采取的是投资施工一体化采购的方式,将导致后期决算无法正常开展。

第三,发改部门承担的是政府固定资产投资项目的决算职责,而PPP项目主要靠吸引社会资本完成建设,投资是通过后期财政的运营补贴收回,理应由实际支付费用的政府部门负责决算,这就为后期具体由谁负责决算埋下争议的伏笔。

三、结语

投资值认定是PPP项目操作过程关键却容易被忽视的环节,往往是因为不了解项目基本建设程序导致。因此,PPP咨询不仅需要投融资、法务、财务和基建等专业领域的知识,更需要具备工程咨询(如项目管理、项目审批流程)等方面的知识。

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